Risco climático em concessões: antecipar conflitos é parte da segurança jurídica
Como conectar exposição climática, obrigações preventivas, monitoramento e decisões de adaptação antes de uma ocorrência se transformar em disputa contratual.
Uma previsão de chuva pode chegar à operação com antecedência suficiente para inspeções, limpeza de drenagem e preparação de desvios. Ainda assim, o contrato pode permanecer silencioso sobre quem recebe o alerta, quem decide uma intervenção extraordinária e quais informações serão preservadas. Quando ocorre o dano, a discussão começa com versões incompletas sobre obrigações que deveriam estar organizadas antes.
Defendo que a segurança jurídica das concessões inclua a capacidade de transformar informação climática em decisões contratuais verificáveis. A matriz de riscos precisa conversar com o monitoramento, com os poderes das equipes e com os procedimentos de mudança. Uma alocação de responsabilidade pode ser juridicamente clara e, mesmo assim, insuficiente para orientar a atuação diante de um risco que aumenta gradualmente.
O LAWINFRA já examinou o financiamento da resposta quando a infraestrutura para. Aqui, concentro a análise no período anterior: o que precisa estar combinado para que sinais de vulnerabilidade produzam inspeção, prevenção, proposta de adaptação ou encaminhamento da divergência em tempo útil.
Reconhecer a exposição antes de discutir o ressarcimento
A Lei nº 14.904/2024 estabelece diretrizes de adaptação voltadas à redução da vulnerabilidade e da exposição de sistemas, inclusive os de infraestrutura. Seu art. 7º determina que a identificação de vulnerabilidades e a gestão do risco climático sejam consideradas nas políticas setoriais e territoriais. A lei oferece uma base de planejamento; não atribui automaticamente ao poder público o custo de cada evento em uma concessão.1
A ponte entre essa orientação e o contrato exige trabalho técnico. É preciso conhecer a ameaça, a exposição do ativo e suas vulnerabilidades: chuvas mais intensas, temperaturas, estiagem ou incêndios produzem problemas diferentes. Dados meteorológicos devem ser relacionados a inspeções, condições de projeto, histórico de manutenção e consequências operacionais. Um alerta genérico pode justificar atenção, mas ainda não define a medida adequada para aquele trecho.
A Agência Nacional de Transportes Terrestres informou, em comunicado atualizado em 28 de outubro de 2026, que acompanha monitoramento, preparação emergencial e investimentos em drenagem, contenção de encostas e prevenção de incêndios nas rodovias concedidas. O registro institucional demonstra a presença dessas funções na agenda regulatória. Não permite concluir que todos os contratos contenham a mesma obrigação ou fonte de recursos.2
Risco alocado, obrigação preventiva e mudança contratual
Proponho separar três perguntas. A primeira é quem assumiu determinada consequência econômica. A segunda é quem deve adotar a medida preventiva ou operacional. A terceira é quem pode autorizar uma intervenção que ultrapassa o escopo contratado. A resposta pode apontar para responsáveis diferentes e precisa ser encontrada na lei, na regulação e no instrumento concreto.
A Lei nº 8.987/1995 relaciona serviço adequado a condições como continuidade e segurança e disciplina a preservação tarifária pelos mecanismos da lei, do edital e do contrato. Seu art. 10 considera mantido o equilíbrio quando atendidas as condições contratuais.3 Essas referências tornam indispensável compreender o conteúdo das obrigações assumidas antes de qualificar um gasto como extraordinário.
A limpeza de um dispositivo de drenagem prevista na manutenção é diferente da construção de uma estrutura adicional determinada após novos estudos. Pode haver também recuperação de dano, melhoria de capacidade e alteração de padrão de desempenho na mesma proposta. Examinar cada parcela evita transformar um conjunto heterogêneo em um único pedido de reequilíbrio.
O fato de um evento ocorrer depois da assinatura não basta para deslocar seu custo. A análise deve relacionar a alocação de riscos, a obrigação afetada, o nexo causal e os efeitos comprovados. Também deve investigar se a omissão de manutenção, o atraso de uma providência pública ou outro fator contribuiu para a perda. A identificação do fenômeno climático é uma parte da demonstração.
| Questão | Informação necessária | Encaminhamento possível |
|---|---|---|
| A manutenção prevista continua adequada? | Inspeções, projeto, obrigações e condição atual. | Executar o dever existente e registrar o resultado. |
| Há vulnerabilidade que pede estudo? | Sinais técnicos, localização e consequência operacional. | Mobilizar a avaliação pelo responsável competente. |
| A medida proposta altera o escopo? | Alternativas, custo, fundamento e fonte financeira. | Submeter alteração ao procedimento aplicável. |
| Há pretensão de recomposição? | Risco alocado, causalidade e impacto líquido. | Instruir o pedido e delimitar a controvérsia. |
Matriz proposta pelo autor. A classificação depende do contrato e da avaliação técnica; não constitui reconhecimento prévio de direito ao pagamento.
Um sinal precisa encontrar alguém que possa agir
Uma informação pode circular por vários setores sem produzir decisão. O operador recebe o alerta, a engenharia registra a ocorrência e o jurídico só é consultado depois do incidente. Proponho que o contrato e seus protocolos identifiquem a passagem entre essas funções: o que deve ser comunicado, em que condição, para quem e com qual resposta esperada.
Esses gatilhos devem ser construídos por profissionais competentes para avaliar o risco. A redação jurídica precisa esclarecer seus efeitos: uma comunicação inicia uma inspeção, uma proposta ou um prazo de análise? Um limiar técnico determina uma ação operacional já autorizada ou apenas a necessidade de avaliação? Confundir essas funções pode criar tanto demora quanto intervenção sem poderes.
O Voto DG nº 12/2026 da ANTT, de 9 de abril, relativo à proposta de prorrogação da Ferrovia Centro-Atlântica, registra em seu item 4.22 um programa com mapeamento de vulnerabilidades, projetos de adaptação e medidas estruturais e não estruturais. O programa integra a proposta de prorrogação antecipada examinada no voto.4 Em processo distinto, o 8º Termo Aditivo, assinado em 28 de agosto de 2026, estendeu o contrato por 24 meses para assegurar a continuidade do serviço.6 A extensão de prazo tem objeto próprio. Para saber quais medidas de adaptação passaram a ser exigíveis, a referência é o instrumento que as estabelece e seus anexos.
Uma hipótese de prevenção que chega antes da disputa
Imagine uma concessão rodoviária fictícia em que inspeções sucessivas indicam aumento do transporte de sedimentos até uma galeria. A manutenção periódica consta do contrato, mas os estudos sugerem que uma intervenção fora da faixa de domínio poderia reduzir a exposição. Essa providência depende de autorização e talvez de atuação de outro ente.
O primeiro trabalho é verificar e cumprir a manutenção atribuída à concessionária. Em paralelo, a equipe técnica deve avaliar a vulnerabilidade e as alternativas de adaptação. O protocolo pode encaminhar a proposta ao regulador, identificar a dependência externa e registrar as razões da escolha. A documentação também precisa mostrar o que estava ao alcance da operadora enquanto a solução adicional era examinada.
Se ocorrer uma inundação depois, esses registros ajudarão a examinar deveres e causalidade. O alerta anterior pode demonstrar conhecimento do risco; seu significado dependerá da qualidade da informação, dos poderes, das medidas possíveis e do que efetivamente se fez. Conhecer a exposição não equivale a assumir toda consequência financeira, assim como ter comunicado o problema não exonera automaticamente quem ainda devia agir.
Vulnerabilidade, fonte, data e evidência técnica.
Responsável, competência e prazo pertinente.
Alternativa, fundamento e dependências.
Providência executada e risco que permaneceu.
Esquema de governança proposto pelo autor; limiares e medidas operacionais exigem definição técnica apropriada.
Adaptar exige comparar opções e distribuir encargos
A mudança de uma estrutura pode reduzir perdas futuras, mas precisa de justificativa técnica e econômica. A análise deve comparar alternativas, horizonte de desempenho, custos de implantação e manutenção e efeitos sobre o serviço. Um investimento que protege o trecho pode deslocar água ou interferir em outro ativo; a coordenação territorial e ambiental integra a avaliação.
A repartição financeira também precisa ser explícita. Pode haver dever já remunerado, verba vinculada, mecanismo de revisão ou pretensão ainda controvertida. A conta não chega automaticamente à tarifa. Qualquer repercussão para usuários ou orçamento depende do instrumento e das competências aplicáveis. Seguros e garantias devem ser examinados segundo suas coberturas, condições e exclusões, sem presumir que absorverão toda a exposição.
Quando persistir uma divergência patrimonial, a concessão pode prever mecanismos privados, inclusive arbitragem, conforme o art. 23-A da Lei nº 8.987. Nos setores federais abrangidos pelo Decreto nº 10.025/2019, há disciplina específica para arbitragem sobre reequilíbrio, indenizações e inadimplemento.35 A escolha precisa respeitar o objeto e a convenção. Quando a controvérsia disser respeito a ato administrativo, o decreto exige decisão administrativa definitiva para instaurar a arbitragem contra a administração pública federal, nas condições do art. 3º, VIII. A atuação preventiva continua dentro das responsabilidades existentes.
A matriz precisa acompanhar o que se aprende
Um contrato de longa duração atravessa mudanças de informação, tecnologia e exposição. Proponho revisões periódicas do diagnóstico e revisões extraordinárias diante de evidência relevante. Atualizar um mapa de vulnerabilidade é diferente de alterar a repartição jurídica de riscos. A primeira tarefa pode integrar um dever de monitoramento; a segunda exige fundamento e formalização próprios.
A comparação entre inspeções, incidentes e desempenho das intervenções permite reconhecer o que funcionou. A equipe jurídica deve ajudar a traduzir esse aprendizado em obrigações compreensíveis, preservando a estabilidade das condições pactuadas e os procedimentos legítimos de mudança. A experiência de campo precisa chegar a quem estrutura e acompanha o contrato.
A análise A infraestrutura parou. Quem paga a conta enquanto a responsabilidade é discutida? trata da resposta durante a interrupção. O estudo sobre design de sistemas de disputas desenvolve a integração entre procedimentos. A contribuição aqui é anterior: fazer com que a informação sobre o risco encontre um responsável, uma decisão possível e um registro verificável antes que a ocorrência se transforme em disputa.
Para acompanhar esse debate na 25ª Conferência Nacional da Advocacia Brasileira, o Painel 38 reúne direito ambiental, governança corporativa e litígio climático. Uma pergunta para esse debate é como fazer o diagnóstico de vulnerabilidade chegar às decisões de quem administra a concessão. O roteiro da conferência reúne outras leituras e perguntas para o painel.7
Fontes e verificação
- Lei nº 14.904/2024, arts. 1º, 2º, 3º e 7º — diretrizes de adaptação e gestão de risco climático.
- ANTT — medidas preventivas e resiliência nas rodovias, comunicado de 18/08/2026 atualizado em 28/10/2026.
- Lei nº 8.987/1995, arts. 6º, 9º, 10 e 23-A — serviço adequado, equilíbrio e solução de disputas.
- ANTT, Voto DG nº 12/2026, de 09/04/2026, processo nº 50515.064660/2015-81, itens 4.22 e 5.1 — proposta de prorrogação antecipada da Ferrovia Centro-Atlântica.
- Decreto nº 10.025/2019, arts. 1º a 3º — arbitragem nos setores federais de portos e transportes abrangidos.
- ANTT — extrato do 8º Termo Aditivo da Ferrovia Centro-Atlântica, processo nº 50500.001142/2026-79; Diário Oficial da União de 31/08/2026, seção 3.
- Conselho Federal da OAB — 25ª Conferência Nacional da Advocacia Brasileira, eixo 8 e Painel 38.
Fontes conferidas em 9 de novembro de 2026. Os quadros e a hipótese rodoviária são elaboração do autor.