A infraestrutura parou. Quem paga a conta enquanto a responsabilidade é discutida?

Uma rodovia pode ser interditada em minutos. A discussão sobre quem deve pagar por sua recuperação pode durar anos. Nesse intervalo, a carga precisa chegar, a ambulância precisa passar e as comunidades precisam recuperar seus acessos. Para quem depende do serviço, a urgência não acompanha o calendário do processo administrativo, da perícia ou do julgamento.

O problema tem uma dimensão que nem sempre aparece no debate sobre segurança jurídica. Entre outubro de 2023 e abril de 2024, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) registrou, no universo acompanhado por seu Comitê Climático, 276 interdições rodoviárias provocadas por fenômenos da natureza. Aproximadamente metade foi total, com duração média das interdições de 27 horas. Nas ferrovias, foram 53 registros, com média de 291 horas, cerca de 12 dias. O levantamento antecede as grandes enchentes que atingiram o Rio Grande do Sul em maio de 2024. ¹

Esses números representam interrupções, não necessariamente eventos meteorológicos independentes. Uma mesma tempestade pode comprometer diversos trechos. Ainda assim, mostram que estamos diante de uma dificuldade recorrente de operação da infraestrutura, com consequências para usuários, empresas e poder público.

O levantamento retrata a exposição operacional no período observado. A frequência por quilômetro, as diferenças entre concessões e o número de litígios decorrentes das interrupções exigiriam outros dados. Os casos a seguir ajudam a examinar como os contratos podem responder a essa exposição. ¹

Defendo que os contratos de infraestrutura distribuam expressamente três responsabilidades: executar a resposta emergencial, suportar seu financiamento provisório e arcar com o custo definitivo. Elas podem recair sobre sujeitos distintos, conforme a lei e o contrato. Essa separação permite enfrentar uma dimensão frequentemente deixada em aberto: quem suporta o risco da espera enquanto se apura a responsabilidade pelo evento.

Na BR-101/RJ/SP, fortes chuvas ocorridas entre 31 de março e 1º de abril de 2022 provocaram instabilidades geológicas e exigiram obras emergenciais. Em 2025, a ANTT aprovou para a concessionária RioSP uma medida de reequilíbrio baseada em evidências, equivalente a aproximadamente R$ 115 milhões, na data-base de outubro de 2019, correspondente a 60% do valor pleiteado. A medida era provisória, precária e reversível, enquanto prosseguia a apuração definitiva. ²

No Aeroporto Salgado Filho, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) aprovou, em agosto de 2024, medida cautelar de R$ 426 milhões para viabilizar a reconstrução após as enchentes. A agência ressalvou que a revisão contratual poderia alterar o resultado, inclusive reconhecer valor inferior ou ausência de direito ao reequilíbrio. ³

Os dois casos oferecem uma lição de organização contratual: a resposta à emergência pode ser estruturada com controles, documentação e possibilidade de revisão. A solução provisória precisa ter fundamento próprio e condições claras de acerto posterior.

Isso não significa que qualquer desastre autorize repasse de recursos, aumento de tarifa ou indenização. Significa que o desenho institucional deve permitir decisões fundamentadas antes que a espera agrave o dano.

A Instrução Normativa ANTT nº 33/2024 prevê reequilíbrio parcial cautelar, condicionado cumulativamente à probabilidade do direito, ao risco à continuidade ou qualidade do serviço e a impacto superior a 2% da receita tarifária bruta do último exercício auditado. A via baseada em evidência exige direito incontroverso ou imediatamente reconhecível, quantificação complexa, valor significativo e estimável e prazo longo para a apuração definitiva. São medidas excepcionais, provisórias e consensuais, vinculadas a processo principal. O limite é de 80% do desequilíbrio estimado, após seu impacto financeiro. ⁹

Há uma condição sensível: o art. 25, § 2º, exige compromisso de não pedir tutela judicial ou arbitral destinada a impedir eventual reversão da medida. Isso demanda avaliação jurídica específica na adesão; não autoriza afirmar uma renúncia geral à discussão do mérito. O exemplo normativo tem alcance setorial e não pode ser transplantado automaticamente para outras concessões. ⁹

Imagine uma encosta que cede e bloqueia uma rodovia concedida. A remoção do material e a estabilização inicial podem ser indispensáveis para reabrir o tráfego. Mas a apuração precisa examinar outras questões: havia manutenção pendente? O sistema de drenagem estava adequado? A intensidade da chuva ultrapassou os parâmetros considerados no projeto? Existiam sinais anteriores de instabilidade? Como o contrato distribuiu esse risco?

Juridicamente, chamar o episódio de força maior não encerra o exame. O art. 393 do Código Civil trata dos efeitos necessários que não podiam ser evitados ou impedidos e ressalva a responsabilidade expressamente assumida. Nas concessões, a aplicação exige compatibilidade com o regime público e com a alocação contratual de riscos. ¹⁰

Convém separar três questões: a eventual justificativa para o descumprimento de uma obrigação, o dever de recompor o equilíbrio e a responsabilidade por danos. Uma resposta favorável em uma delas não resolve automaticamente as outras. A recorrência de chuvas na região, por exemplo, não define sozinha a previsibilidade de sua intensidade ou a evitabilidade do dano; isso depende de prova técnica e do padrão de diligência exigível.

Os arts. 9º e 10 da Lei nº 8.987/1995 vinculam a preservação do equilíbrio às condições da contratação e aos mecanismos de revisão. Minha leitura é que o reequilíbrio não deve servir para retirar da parte o risco que ela validamente assumiu. É preciso identificar a causa, a cláusula aplicável e o impacto incremental demonstrado. ¹¹

Também é necessário distinguir o custo de restaurar o que foi danificado, a perda de receita durante a interrupção e o investimento adicional para reduzir a vulnerabilidade futura. Uma obra pode reunir as três dimensões, mas elas não devem receber, sem análise, o mesmo tratamento.

Na quantificação, eu examinaria também receitas preservadas, despesas evitadas, seguros, franquias e valores já reconhecidos em outros procedimentos. O objetivo é prevenir dupla recuperação e demonstrar a perda líquida pertinente ao pedido. A existência de seguro não prova cobertura para todo evento, nem a negativa da seguradora define, por si, o dever do poder concedente.

Há ainda contratos diferentes no mesmo empreendimento: concessão, construção, fornecimento, financiamento e seguro. A solução entre concessionária e construtora não vincula automaticamente o poder concedente ou a seguradora. O desenho dos mecanismos deve considerar essas interfaces, em vez de presumir que uma única cláusula alcançará todos os participantes.

Proponho que essa separação seja incorporada aos protocolos de resposta. A despesa emergencial deve ser individualizada; as alternativas técnicas, registradas; os custos adicionais, demonstrados. Fotografias, inspeções, dados meteorológicos, registros de manutenção e medições precisam ser preservados desde o início.

A emergência exige ação rápida e, justamente por isso, boa documentação. Depois que a encosta foi recomposta, pode ser muito mais difícil reconstruir as condições que existiam antes da intervenção.

A discussão ganha qualidade quando o contrato parte de informações consistentes sobre a exposição do empreendimento. Uma matriz de riscos pouco específica tende a transferir para o momento da crise perguntas que deveriam ter sido enfrentadas na estruturação do projeto.

A Lei nº 14.904/2024 reforça a agenda de adaptação, incluindo a infraestrutura entre os sistemas cuja vulnerabilidade deve ser reduzida e determinando a consideração do risco climático nas políticas setoriais. Essa diretriz não decide, sozinha, quem paga a conta de uma concessão, mas dá suporte à integração entre planejamento, prevenção e investimento. ⁴

Minha avaliação é que os contratos deveriam conectar os estudos de vulnerabilidade a obrigações verificáveis: inspeções, manutenção, atualização de informações, comunicação de incidentes e critérios para propor adaptações. Também deveriam estabelecer como avaliar intervenções novas, sobretudo quando não estavam previstas na contratação original.

A previsibilidade útil ao investidor depende tanto da distribuição inicial dos riscos quanto de procedimentos compreensíveis para tratar mudanças ao longo da execução.

É nesse ambiente que o Dispute Board, ou comitê de prevenção e resolução de disputas, pode oferecer uma contribuição concreta. O modelo permanente permite que profissionais independentes acompanhem a execução e conheçam o histórico do empreendimento antes de uma divergência se agravar. Conforme as regras escolhidas, o comitê pode auxiliar na prevenção, emitir recomendações ou proferir decisões com os efeitos previstos contratualmente. Não se trata de tribunal arbitral, e seus pronunciamentos não se confundem com sentenças arbitrais. ⁵

No exemplo da encosta, um comitê previamente constituído poderia, dentro de seu mandato, examinar a divergência sobre a extensão da intervenção, a distinção entre recuperação e melhoria ou os critérios de medição dos serviços emergenciais. São aplicações propostas para esse contexto, cuja viabilidade depende da legislação, do contrato e da competência atribuída ao comitê.

A utilidade está em reduzir o tempo gasto para compreender o problema e organizar uma resposta técnica. Se o contrato atribuir efeito obrigatório a determinadas decisões, deverá esclarecer seu cumprimento, os meios de impugnação e a relação com a solução definitiva da controvérsia.

Esse desenho merece cuidado. O comitê não substitui o regulador, não assume poderes administrativos que a lei não lhe atribuiu e não cria disponibilidade orçamentária. Sua atuação precisa estar conectada aos responsáveis por autorizar medidas e aos instrumentos legítimos de financiamento.

Na Linha 4–Amarela, houve divergência sobre o método de retirada e tratamento de solo contaminado e seu custo. O Conselho de Resolução de Disputas atribuiu o pagamento ao Metrô. No Agravo de Instrumento nº 2096127-39.2018.8.26.0000, a 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) revogou a tutela de primeira instância que havia suspendido os efeitos da decisão do comitê. Segundo o comunicado oficial do tribunal, pesaram a ausência dos requisitos da urgência e a existência de seguro-garantia, que mitigava o risco de dano. ¹²

Esse julgamento cautelar ilustra o papel da garantia e dos efeitos contratados na administração da controvérsia. A comparação com emergências climáticas é funcional: trata-se de preservar uma resposta provisória enquanto o conflito prossegue. O caso envolvia solo contaminado e não estabeleceu imunidade das decisões de comitês ao controle judicial. ¹²

Mesmo com boa documentação e acompanhamento técnico, pode permanecer uma divergência relevante: quem assumiu determinado risco, qual parcela do dano é imputável a cada parte ou qual o valor de eventual recomposição?

A arbitragem pode ser adequada para decidir essas questões patrimoniais, desde que exista convenção válida e que a matéria seja arbitrável. A Lei nº 9.307/1996 admite sua utilização pela administração pública para direitos patrimoniais disponíveis e exige, nesse âmbito, julgamento de direito e observância da publicidade. ⁶

Há uma conexão especialmente direta com o tema. O Decreto nº 10.025/2019, aplicável ao seu âmbito federal nos setores portuário e de transportes, inclui o reequilíbrio econômico-financeiro entre as matérias arbitráveis. Ao tratar da celebração de compromisso arbitral na ausência de cláusula, prevê preferência pela arbitragem em divergências eminentemente técnicas ou quando a demora possa prejudicar o serviço, a operação da infraestrutura ou investimentos prioritários. O mesmo regime exige que a decisão administrativa contestada seja definitiva. ⁷

Portanto, não basta mencionar arbitragem como promessa de rapidez. É preciso observar os requisitos de acesso ao procedimento e dimensionar sua organização, a prova necessária e os custos.

Há, ainda, instrumentos para a urgência. Antes de instituída a arbitragem, a Lei de Arbitragem permite recorrer ao Judiciário para medidas cautelares ou urgentes, observada a exigência de requerer a instituição da arbitragem em 30 dias da efetivação da decisão. Instituída a arbitragem, cabe aos árbitros apreciar a tutela e manter, modificar ou revogar a medida judicial. ⁶

Essas possibilidades não equivalem a caixa imediato para a recuperação. Uma decisão sobre o direito ao pagamento e a efetiva disponibilidade dos recursos são problemas relacionados, mas distintos.

O caso PT Perusahaan Gas Negara (Persero) TBK v CRW Joint Operation, [2015] SGCA 30, envolveu obras de gasoduto na Indonésia e um contrato baseado no Red Book de 1999 da Federação Internacional de Engenheiros Consultores (FIDIC, na sigla francesa). O Dispute Adjudication Board (DAB), comitê com função decisória, havia reconhecido aproximadamente US$ 17,3 milhões. Em 27 de maio de 2015, a Corte de Apelação de Singapura, por maioria, preservou a sentença arbitral que impunha cumprimento imediato à decisão do DAB, enquanto o mérito permanecia sujeito à apuração arbitral. ¹³

A distinção acolhida foi entre a obrigação contratual de cumprir prontamente e o acerto definitivo dos valores. O voto divergente evidencia que essa construção não era trivial. O histórico também envolveu uma arbitragem anterior frustrada, razão adicional para não apresentar o caso como prova de solução necessariamente rápida. ¹³

Não era um caso climático e não constitui precedente vinculante no Brasil. Ele ajuda a compreender como comitê e arbitragem podem se articular. Sua adaptação exige exame da lei aplicável, da convenção e das regras de cumprimento, especialmente quando há recursos públicos.

Nas concessões, o art. 23-A da Lei nº 8.987/1995 já admite mecanismos privados de solução de disputas, inclusive arbitragem no Brasil e em português. ¹¹ A Lei nº 14.133/2021 reconhece os comitês e a arbitragem para as contratações por ela regidas, admite aditamento para incorporá-los e exige seleção técnica, isonômica e transparente. Sua aplicação às concessões é subsidiária, conforme o art. 186, sem afastar o regime próprio e as normas setoriais. ⁸

Proponho organizar a resposta em duas frentes paralelas. Uma cuida da continuidade segura do serviço e dos recursos necessários; a outra, da prova, da negociação e da definição dos encargos. O Dispute Board trata das divergências compreendidas em seu mandato. A arbitragem decide as questões patrimoniais que lhe forem validamente submetidas. O avanço de cada frente deve respeitar as competências e os requisitos do regime aplicável.

A combinação deve ser proporcional ao projeto. Etapas prévias precisam preservar o acesso às medidas urgentes cabíveis. A estrutura e o custo de um comitê permanente devem ser justificados pela complexidade da execução e pela relevância das controvérsias que poderá prevenir ou tratar.

Para transformar essa proposta em método de decisão, sugiro quatro perguntas a serem respondidas antes da aprovação de uma medida provisória:

Esse roteiro é uma proposta de governança contratual; não substitui os requisitos legais de cada medida. Seu propósito é tornar verificável a escolha de agir e a escolha de esperar.

A reconstrução peruana após as chuvas, inundações e deslizamentos de 2017 fornece uma conexão direta com desastres. Em relato sobre o programa, a entidade responsável pelos modelos contratuais New Engineering Contract (NEC) descreve um conjunto de £ 2,8 bilhões em obras, incluindo 74 escolas, 15 estabelecimentos de saúde e defesas contra inundações em 17 rios. O responsável pela gestão relatou que alertas antecipados, gestão das alterações e o comitê de prevenção de disputas ajudaram a resolver questões voluntariamente com maior rapidez. ¹⁴

O relato documenta a utilização do modelo e a avaliação de seu gestor. Atribuir os resultados especificamente ao comitê exigiria uma avaliação independente, capaz de distinguir sua contribuição da gestão do programa como um todo. ¹⁴

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em seu compêndio de infraestrutura de 2026, examina a reconstrução peruana e a adoção dos contratos NEC na cooperação com o Reino Unido. Registra avanços na colaboração e na flexibilidade, mas também custos adicionais associados às novas obrigações e limitações orçamentárias. ¹⁵

A lição que extraio é prática: o comitê tem mais condições de ser útil quando integra um sistema que cuida de informação, alertas, alterações e capacitação. Importar apenas a cláusula, sem os processos de gestão que a sustentam, pode produzir um mecanismo caro e pouco efetivo.

A contribuição que proponho é incorporar à estruturação contratual o intervalo entre a emergência e a decisão definitiva. Nesse período, alguém precisa mobilizar equipes, contratar obras e sustentar desembolsos; alguém também fica exposto ao risco de um pagamento que depois se revele indevido. Uma matriz que atribui o risco do evento, mas deixa essas questões sem resposta, oferece orientação insuficiente para conduzir a crise.

Defendo, por isso, que a matriz de riscos seja acompanhada de regras sobre execução emergencial, financiamento provisório e acerto final. A alocação definitiva continua a disciplinar quem deve suportar o prejuízo. A organização do período intermediário deve permitir a recuperação segura do serviço, preservar a prova e tornar efetiva a correção financeira posterior. A simples palavra “reversível” não assegura que haverá recursos recuperáveis quando chegar a hora de devolvê-los.

Há uma consequência prática para a decisão pública e privada: a espera também precisa ser justificada. Se a informação disponível permite uma intervenção delimitada, juridicamente admitida e acompanhada de controles, o exame deve comparar o risco dessa providência com o dano adicional de postergá-la. Custos sociais da interrupção entram nessa avaliação de prioridade e urgência; sua existência, por si só, não os transforma em crédito indenizável da concessionária.

É nesse desenho que Dispute Boards e arbitragem ganham utilidade. O comitê pode reduzir a incerteza durante a execução, próximo dos fatos e dentro de seu mandato. A arbitragem pode definir as obrigações patrimoniais controvertidas e assegurar o julgamento previsto na convenção. Nenhum deles supre uma fonte de recursos inexistente ou uma competência ausente. Sua contribuição depende de conectar decisão, cumprimento e financiamento.

O critério de qualidade que proponho para um contrato de infraestrutura é exigente: ele deve indicar quem age, quem financia e como se acertam as contas, mesmo quando ainda há desacordo sobre a responsabilidade. A segurança jurídica se realiza também nessa capacidade de decidir sob incerteza, com fundamento e controle. Quando a infraestrutura para, o contrato precisa continuar funcionando.

Fontes consultadas em 5 de outubro de 2026. Os casos administrativos são apresentados conforme os atos e comunicados citados, sem afirmar o resultado final de suas revisões.