Consensualidade em contratos públicos: como construir uma decisão negociada que resista ao controle

A equipe de engenharia encontrou um caminho para retomar a obra. A empresa aceita executá-lo, desde que receba pelos custos que atribui à Administração. O gestor sabe que a paralisação se agrava a cada semana. Ainda assim, ninguém se sente seguro para assinar. Faltam respostas sobre a origem do débito, os poderes para reconhecê-lo e as condições para que a obra volte a funcionar.

O exemplo é hipotético, mas expõe uma dificuldade frequente dos contratos de longa duração. As pessoas podem concordar quanto ao que seria útil fazer e continuar separadas por dúvidas sobre quem deve pagar, quem pode decidir e como justificar a escolha. A negociação começa a produzir uma solução justamente quando consegue trabalhar essas diferenças.

Minha posição é que o acordo público deve conservar uma ligação verificável entre o problema que o justifica, a alternativa escolhida e a obrigação que será cumprida. Essa ligação interessa à negociação e ao controle. Se o ganho público alegado consiste em concluir uma obra, o termo e a instrução precisam mostrar como a solução permitirá concluí-la. Se a vantagem está em encerrar uma exposição financeira, o alcance da quitação e as obrigações residuais passam ao centro da análise.

Isso exige mais do que juntar pareceres ao processo. É necessário construir uma explicação que sobreviva à troca de equipes e possa ser confrontada com os resultados. O exame desenvolvido a seguir concentra-se nesse trabalho: como preparar uma decisão negociada que seja juridicamente possível, tenha razões consistentes e encontre condições reais de execução.

O que pode ser negociado — e quem pode assumir cada compromisso

A autorização para utilizar meios consensuais tem bases distintas. Nas contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021, os arts. 151 a 154 contemplam conciliação, mediação, comitês de resolução de disputas e arbitragem, com delimitação das controvérsias patrimoniais disponíveis. Concessões, parcerias público-privadas e contratos de empresas estatais exigem exame de seus regimes próprios, do instrumento contratual e das normas do ente competente.^[1]

Essa verificação deve anteceder a formulação de uma oferta. É preciso delimitar a pretensão e a providência: reconhecer uma parcela já comprovada, discutir responsabilidade por um atraso, reorganizar obrigações ou extinguir a relação são decisões diferentes. Podem exigir fundamentos, autorizações e instrumentos diferentes. Um ajuste operacional que resolve o problema de campo pode repercutir sobre obrigações cuja alteração depende de outra autoridade.

A Lei de Mediação autoriza a criação de câmaras nas advocacias públicas e remete seu funcionamento ao regulamento de cada ente. O art. 32 exclui de sua competência controvérsias cuja solução dependa de atos ou direitos sujeitos a autorização legislativa. A norma também contempla o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Portanto, o enquadramento do conflito e os poderes para assumir cada obrigação continuam sendo questões concretas.^[2]

A preparação começa por três funções: quem participa das conversas, quem avalia a proposta e quem pode aprová-la. O técnico pode esclarecer a execução sem poder reconhecer um débito. O representante jurídico pode conduzir a negociação sujeito a autorização. O dirigente pode ter competência para contratar sem poder alterar tarifa ou dispor de verba vinculada. O processo precisa tornar essas fronteiras visíveis.

Reconhecer um crédito e alterar o contrato são decisões diferentes

Uma cobrança pode reunir serviços executados e ainda não pagos, pedido de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, indenização por atraso e pretensão de substituir investimentos. Negociar tudo como um valor global dificulta perceber que cada parcela depende de fatos e fundamentos próprios. A solução pode envolver reconhecimento de obrigação já existente, transação sobre controvérsia ou alteração contratual. O instrumento escolhido deve corresponder ao conteúdo da decisão.

Na hipótese de reequilíbrio, por exemplo, a apuração do evento e de seus efeitos precisa considerar a repartição de riscos do contrato. Nas contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021, essa exigência aparece expressamente no art. 124, II, d. A negociação pode enfrentar incertezas de responsabilidade e quantificação, mas a urgência da obra não basta para transferir ao poder público um risco que permaneça validamente atribuído ao particular.^[6]

Há ainda questões que seguem caminhos próprios. A composição patrimonial de um conflito não autoriza, por si, afastar sanção, dispensar licença ou mudar regra geral aplicável aos demais agentes. Se a proposta depende de uma dessas providências, ela deve identificar sua base jurídica e o procedimento competente. Assim, a mesa de negociação deixa de trabalhar com uma promessa que seus participantes talvez não possam entregar.

O interesse público precisa aparecer na escolha concreta

O art. 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) prevê compromisso para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público. A celebração exige oitiva jurídica, consulta pública quando cabível, razões de relevante interesse geral e observância da legislação aplicável. Sua eficácia depende da publicação oficial.^[3]

O dispositivo oferece uma base importante para a construção de soluções, com limites substantivos. A solução deve ser proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais. Obrigações, prazo e sanções precisam estar claros. A vedação de desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral exige atenção à extensão do ajuste.^[3]

Na minha leitura, a razão pública aparece quando o processo explica quem será atendido, qual problema será enfrentado e por que as concessões recíprocas guardam relação com esse resultado. A continuidade de uma obra pode ser relevante, mas sua invocação isolada pouco esclarece. É necessário identificar a etapa que será retomada, os recursos exigidos, as condições para sua conclusão e as consequências para os usuários.

Uma justificativa que serve para qualquer contrato oferece pouca informação sobre aquele contrato. A motivação precisa relacionar circunstâncias, evidências e escolha. Se a solução depende de licença, desapropriação ou aporte ainda incertos, essas dependências devem entrar na análise. A assinatura não elimina o obstáculo que continua fora do alcance dos signatários.

01

É possível?

Objeto e competência

Identificar o direito discutido, o regime aplicável e quem pode decidir cada obrigação.

Saída: fundamento e poderes

02

É justificável?

Evidências e alternativas

Relacionar fatos, riscos e custos à vantagem pública da solução escolhida.

Saída: razões da escolha

03

É executável?

Entregas e dependências

Definir recursos, responsáveis, marcos, fiscalização e respostas ao descumprimento.

Saída: obrigações verificáveis

A ligação que precisa permanecerO fundamento da decisão deve encontrar correspondência nas obrigações e no acompanhamento do acordo.

Esquema analítico do autor. Base jurídica: regime do contrato, LINDB, art. 26, e legislação aplicável; não constitui procedimento legal único.

Fatos, direitos e estimativas pedem trabalhos diferentes

Em disputas de execução, muitas divergências se alimentam da mistura entre esses planos. O registro de que determinada atividade ocorreu em março é um fato sujeito a comprovação. A conclusão de que o evento pertence ao risco do poder público é uma interpretação jurídica e contratual. O custo de uma retomada futura é uma estimativa. Cada informação precisa ser examinada pelo método adequado.

Uma linha do tempo comum ajuda a organizar essa instrução. Ela reúne ordens de serviço, notificações, medições, alterações de projeto, registros de interferências, pagamentos e decisões relevantes. Quando os participantes discordarem de um evento, a divergência deve ser identificada. Uma narrativa conjunta aparente pode ocultar premissas incompatíveis e comprometer a negociação de valores.

Também é útil separar a existência do direito de sua quantificação. As partes podem concordar sobre determinado fato e divergir sobre sua consequência jurídica. Podem reconhecer uma parcela e ainda precisar apurar outras. Esse tratamento permite verificar se há objeto separável para uma composição parcial, preservando explicitamente as questões que continuam em discussão.

O cuidado com a memória dos cálculos é decisivo. Bases, índices, datas, impostos, produtividade e períodos precisam ser rastreáveis. Quem examinar a proposta deve conseguir identificar quais valores decorrem de documentos, quais dependem de hipóteses e quais refletem concessões negociais. Uma cifra final sem essa decomposição dificulta avaliar se o acordo resolve a controvérsia ou apenas a desloca.

O acordo deve ser comparado com o que realmente pode acontecer

A pergunta econômica relevante é o que cada caminho pode produzir, com seus custos, riscos e condições. A negociação deve ser comparada com alternativas juridicamente disponíveis: continuidade sob o contrato, decisão administrativa, apuração técnica, julgamento da controvérsia ou, conforme o caso, extinção e nova contratação. A seleção depende do regime e das circunstâncias.

O valor pedido pela empresa é um ponto de partida da disputa, não uma medida automática da vantagem pública. Um desconto nominal elevado pode encobrir base superestimada, obrigação inexequível ou transferência indevida de risco. Uma composição de valor próximo ao principal comprovado pode ser vantajosa se evitar custos demonstráveis e entregar uma solução melhor. O parâmetro precisa ser explicado.

O tempo entra nessa comparação por canais concretos: deterioração de ativos, desmobilização, custo de capital, perda de receita, despesas de fiscalização e duração da privação do serviço. Esses efeitos devem ser documentados ou estimados com hipóteses explícitas. A urgência perde força como argumento quando o próprio acordo depende de providências sem responsável ou calendário.

Quadro de decisão: perguntas antes de escolher uma solução

Dimensão	Informação necessária	Sinal para aprofundar a análise
Viabilidade jurídica	Objeto, fundamento e competência para cada obrigação.	Aprovação depende de pessoa ou órgão ausente.
Vantagem pública	Comparação com alternativas reais e seus efeitos.	Justificativa usa apenas desconto sobre o pedido.
Execução	Recursos, marcos, responsáveis e dependências.	Cronograma pressupõe licença ou aporte incertos.
Impacto distributivo	Quem paga, quem recebe e quando.	Custo deslocado para usuário ou contribuinte sem análise.
Acompanhamento	Evidência de cumprimento e resposta ao desvio.	Pagamento definitivo antes de entrega verificável.

Quadro proposto pelo autor para orientar a análise; aplicar conforme o serviço, o contrato ou o procedimento pertinente.

Uma comparação séria admite que a negociação não seja a melhor saída

Considere um pleito cuja maior parcela depende de documentação que a empresa afirma possuir, mas ainda não apresentou. Assinar uma quitação ampla com base em uma estimativa favorável ao particular pode substituir uma incerteza investigável por um custo definitivo. Nesse ponto, a providência mais adequada talvez seja concluir a apuração, delimitar um acordo parcial ou submeter a questão ao procedimento de decisão competente.

Em outro cenário, a controvérsia pode estar suficientemente instruída e a espera apenas acumular despesas. Prosseguir no litígio também terá de ser explicado. A comparação perde qualidade quando trata a ausência de acordo como posição neutra, sem custo ou risco. Sua continuidade pode ser a melhor escolha, mas deve ser examinada com o mesmo cuidado reservado à composição.

Probabilidades de êxito e projeções de despesa ajudam quando possuem método e suporte. Uma porcentagem atribuída por intuição produz aparência de precisão sem reduzir a incerteza. Quando não houver base para uma estimativa confiável, é melhor trabalhar com cenários, explicitar as premissas e verificar se a preferência pela solução se mantém quando elas variam. Uma escolha que só parece vantajosa sob a hipótese mais otimista merece nova análise.

Quem suporta o custo e quem recebe o benefício

Uma solução pode reduzir a exposição imediata do orçamento e, ao mesmo tempo, criar repercussão tarifária futura. Pode antecipar um investimento com contrapartida de prazo. Pode reorganizar encargos sem pagamento direto. Em cada desenho, é necessário identificar o canal econômico e a autorização jurídica: tarifa, orçamento, receita contratual, aporte privado ou combinação.

O efeito sobre o usuário depende de decisões específicas. Um acordo entre contratante e contratado não cria, por si, autorização para aumentar tarifa ou alterar parâmetro regulatório. Havendo repercussão sobre serviço regulado, é necessário examinar as competências e os procedimentos aplicáveis. A análise também precisa considerar qualidade, continuidade, segurança e acesso ao serviço.

Na perspectiva do contribuinte, postergação e ausência de desembolso imediato não significam custo inexistente. Obrigações futuras e contingentes precisam ser identificadas, com avaliação financeira pertinente. A comparação entre alternativas ganha qualidade quando explicita distribuição de encargos e benefícios ao longo do tempo.

Como registrar a negociação sem destruir seu espaço de trabalho

No plano federal, o Decreto nº 9.830/2019 detalha a instrução do compromisso, incluindo pareceres técnico e jurídico, minuta e documentos de suporte. O parecer técnico deve examinar viabilidade operacional e, quando cabível, obrigações orçamentário-financeiras; a manifestação jurídica deve alcançar a minuta proposta. A leitura do regulamento e das regras específicas aplicáveis ao ente ajuda a organizar essa preparação.^[4]

O registro da negociação deve permitir compreender a evolução da proposta: questões debatidas, informações solicitadas, critérios utilizados, condicionantes e autorizações. Esse registro deve ser proporcional à complexidade e respeitar o regime jurídico das informações. Não é necessário transformar cada conversa exploratória em transcrição integral para documentar adequadamente a decisão.

Na mediação, o art. 30 da Lei nº 13.140/2015 protege as informações do procedimento, com as exceções ali previstas, e o art. 31 cuida das informações prestadas em sessão privada. Uma proposta exploratória ou uma concessão discutida para alcançar o acordo não deve ser confundida com uma admissão livremente reutilizável em outro processo. A forma de documentar e compartilhar essas informações precisa ser definida antes da negociação.^[2]

Uma nota de decisão pode articular o material: problema, competência, quadro de evidências, alternativas examinadas, razões da escolha, minuta, condicionantes e modo de acompanhamento. Trata-se de uma proposta de organização, a adaptar aos procedimentos existentes. Seu valor está em conectar documentos e raciocínio, para que anexos volumosos não substituam a explicação.

O processo precisa demonstrar a decisão, sem transformar toda conversa em prova

A solução está em distinguir os documentos por sua função. Projetos, medições e registros de execução demonstram acontecimentos; notas técnicas e pareceres examinam seus efeitos; propostas negociais exploram condições para compor. Reunir tudo sob um mesmo rótulo de sigilo compromete a prestação de contas. Divulgar indiscriminadamente o que foi confiado para uma mediação também compromete o procedimento e pode encontrar proibição legal.

Defendo que a motivação final se apoie em elementos que possam sustentar a decisão no regime de acesso aplicável. Se uma concessão só parece justificável porque o gestor conhece uma informação reservada da outra parte, é necessário resolver como esse fundamento poderá ser validamente apresentado e examinado. A confidencialidade não supre uma lacuna da instrução; a publicidade exigível tampouco autoriza ignorar proteções legais.

Também convém registrar as discordâncias que sobreviveram à apuração. Um acordo pode resolver a consequência econômica sem fazer as partes concordarem sobre a interpretação do contrato. A minuta deve explicitar o alcance dessa composição, enquanto a decisão administrativa apresenta as razões que tornam a escolha aceitável. Forçar uma narrativa única pode esconder o risco que a transação pretende tratar.

O controle examina uma escolha feita sob condições reais

No plano federal, o TCU mantém procedimentos para solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos, instituídos pela Instrução Normativa nº 91/2022, alterada pela IN nº 101/2025, conforme o portal oficial. Essa via possui pressupostos e procedimentos próprios; seu uso deve ser examinado a partir das regras atuais e do caso concreto.^[5]

A participação de uma instância de controle pode contribuir para enfrentar incertezas, mas cada autoridade continua responsável por suas competências. A estratégia precisa identificar quais questões serão submetidas, quais informações são necessárias e quais providências dependem de outros órgãos. A expectativa genérica de obter segurança não define o objeto do procedimento.

Uma decisão que resista ao controle é, no sentido adotado aqui, uma decisão cujos fundamentos, limites e resultados possam ser examinados. Nenhum método documental garante imunidade. A preparação consistente permite enfrentar objeções com evidências e reconhecer pontos que exigem correção, inclusive durante a execução.

A LINDB contribui para essa análise ao exigir consideração das consequências práticas e das alternativas quando a decisão se funda em valores abstratos, além da atenção aos obstáculos reais da gestão. Esses comandos cobram explicação contextualizada. Não substituem competência nem autorizam escolher uma solução vedada.^[3]

O controle posterior deve encontrar no processo as informações disponíveis no momento da escolha e as razões pelas quais foram consideradas suficientes. Um resultado desfavorável pode decorrer de risco identificado e justificadamente assumido, de premissa negligenciada ou de descumprimento posterior. São situações diferentes. A qualidade dos registros permite distingui-las, inclusive para avaliar responsabilidades.

Por isso, um parecer favorável não deve ser tratado como transferência da decisão para o assessor, assim como a participação de um órgão de controle não substitui a execução pelas autoridades responsáveis. Cada manifestação tem objeto e alcance. Saber o que ela efetivamente examinou evita atribuir a uma concordância parcial uma segurança que ela nunca pretendeu oferecer.

Uma hipótese de trabalho: resolver uma parte sem perder o restante

Retome a obra do início. A instrução identifica três questões: serviço adicional cuja execução está documentada; custo de permanência das equipes, ainda controvertido; e liberação de uma área necessária para a próxima etapa. A proposta inicial reúne tudo em um pagamento, acompanhado da promessa de retomar a obra em trinta dias.

A divisão das questões mostra o problema dessa proposta. A primeira parcela pode admitir reconhecimento ou composição com base própria. A segunda depende de examinar o período, a causalidade, os custos efetivos e os riscos do contrato. A terceira envolve uma providência que talvez não esteja sob o poder dos negociadores. Resolver o pagamento não garante que a área estará disponível.

Uma composição parcial pode ser examinada se houver objeto separável, suporte jurídico, autorização e compatibilidade com o contrato. O termo deve individualizar os eventos e valores abrangidos, preservar expressamente a controvérsia restante e definir o alcance da quitação. Se a solução exigir alterar o contrato, a alteração terá de seguir seu regime, inclusive quanto à forma e às condições de eficácia.^[1][6]

Quanto à retomada, a decisão precisa tratar a disponibilidade da área como dependência concreta. Quem responde pela providência? Como se comprova sua conclusão? O cronograma é contado a partir de que marco? Se a área não for liberada, qual obrigação continua possível e que resposta será adotada? A minuta ganha consistência quando essas perguntas deixam de ser pressupostos e passam a organizar o cumprimento.

As garantias também entram nessa avaliação. Vincular determinada prestação a um marco verificável pode reduzir a exposição ao inadimplemento, desde que a estrutura respeite as regras de pagamento e do contrato. A solução exata dependerá do caso. O ponto é evitar que a Administração cumpra toda a sua parte com base em uma entrega futura cuja viabilidade ainda não foi demonstrada.

A

Serviço adicional executado

Documentos permitem examinar existência, responsabilidade e valor.

Examinar solução separávelFundamento próprio, autorização e quitação delimitada.

B

Permanência de equipes

Período, causalidade, custos e repartição de riscos continuam controvertidos.

Completar a apuraçãoPreservar a questão restante e o meio adequado de decisão.

C

Liberação da próxima área

Providência condiciona o início da frente de trabalho.

Tratar a dependênciaResponsável, comprovação, marco do prazo e resposta à falha.

Pagamento e retomada precisam se conectarSe a área não estiver disponível, o pagamento isolado pode não produzir o resultado que justificou o acordo.

Hipótese editorial, sem valores ou resultado de projeto real. O cabimento de acordo parcial e de cada obrigação depende da lei, do contrato e das autorizações.

Duas memórias que precisam continuar ligadas

O processo do acordo guarda a memória da escolha: o que se sabia, quais alternativas estavam disponíveis e por que determinados compromissos foram considerados aceitáveis. A fiscalização produz outra memória, a do cumprimento: o que foi entregue, que condições mudaram e como se respondeu aos desvios. Minha proposta é tratar a ligação entre essas duas memórias como parte da própria governança da solução.

Isso significa acompanhar os fundamentos que justificaram o acordo. Se a vantagem alegada dependia de uma redução de prazo, a execução deve permitir verificar esse ganho. Se a solução pretendia encerrar determinada exposição financeira, a existência de novos encargos relacionados ao mesmo fato exige exame. Se a continuidade dependia de uma licença, o desaparecimento dessa premissa pede resposta pela autoridade competente. O acordo pode ter sido válido e, mesmo assim, precisar de providências de execução que ninguém deve adiar até o próximo conflito.

Essa forma de acompanhamento não cria um poder genérico de desfazer compromissos nem autoriza revisão unilateral fora da lei. Ela obriga a levar a sério os motivos da decisão e a prever, no desenho juridicamente adequado, como serão tratadas mudanças relevantes. Obrigações, condições, mecanismos de verificação e respostas ao descumprimento são os pontos em que a motivação encontra a execução.

A consensualidade pode ampliar a capacidade de decidir diante de incertezas que o contrato original não resolveu satisfatoriamente. Seu valor aparece quando a negociação produz compromissos que a Administração consegue explicar e fazer cumprir, com respeito aos direitos envolvidos. Nessa perspectiva, preparar o acordo e acompanhar seus resultados são partes do mesmo trabalho jurídico.

Fontes e referências

Legislação e informações institucionais consultadas em 28 de outubro de 2026. Os quadros, o método de organização e a hipótese prática são elaboração do autor.

1. Lei nº 14.133/2021, arts. 151 a 154 e 186. Aplicação conforme o regime da contratação.
2. Lei nº 13.140/2015, especialmente arts. 30 a 32.
3. LINDB, texto atualizado na Câmara dos Deputados, arts. 20 a 22 e 26.
4. Decreto nº 9.830/2019, especialmente art. 10.
5. TCU — Solução Consensual, identificação da IN nº 91/2022 e da alteração pela IN nº 101/2025.
6. Lei nº 14.133/2021, arts. 103, 124 e 132: riscos, alterações e formalização contratual, nas contratações abrangidas pela lei.

Leituras relacionadas

• Design de sistemas de disputas: uma engenharia de soluções para a infraestrutura
• Quando o controle de segunda ordem vira regulação