ConciliAnac e a negociação dos conflitos nas concessões aeroportuárias

A criação da Câmara de Negociação e Solução de Controvérsias da Agência Nacional de Aviação Civil, a ConciliAnac, oferece ao setor aeroportuário um procedimento específico para enfrentar divergências que atravessam a execução dos contratos de concessão. Sua contribuição poderá ser especialmente relevante quando a solução depende de reunir conhecimentos técnicos, avaliações econômicas e decisões jurídicas que, na tramitação convencional, permanecem distribuídos entre diferentes unidades e processos.

A Portaria nº 20.185, de 13 de outubro de 2026, publicada no Diário Oficial da União de 16 de outubro, organiza esse esforço em 41 artigos. Define quem pode provocar a negociação, quais matérias são admitidas, como se forma a comissão responsável por cada caso, os efeitos sobre os processos administrativos e o percurso até a aprovação e a implementação do consenso. Também estabelece restrições importantes, entre elas a vedação à alteração da matriz de riscos e o funcionamento de apenas uma comissão de negociação por vez. ^[1]

A negociação administrativa pode produzir segurança jurídica quando o procedimento permite identificar o conflito, comparar alternativas e justificar os compromissos assumidos. Considero positiva a institucionalização desse espaço. Contratos aeroportuários vinculam investimentos, prestação de serviços e decisões de longo prazo, enquanto suas divergências frequentemente exigem respostas em tempo compatível com a operação. A utilidade da câmara, porém, dependerá da qualidade de suas decisões de acesso, da preparação das negociações e da capacidade de demonstrar por que a solução escolhida atende ao interesse público. O desenho merece ser examinado por essas consequências.

1 O que a ANAC passa a organizar

A ConciliAnac integra a estrutura administrativa de negociação da agência. Sua finalidade é conduzir procedimentos relativos à gestão dos contratos de concessão, envolvendo a ANAC e as entidades reguladas ou setoriais, dentro das competências legais da autarquia. A diretoria colegiada conserva a decisão sobre a abertura do procedimento e sobre a solução construída.

Uma concessão atribui à concessionária a prestação do serviço, por prazo determinado e sob regulação e fiscalização públicas. O poder concedente conserva responsabilidades legais e contratuais; a empresa assume as obrigações e os riscos que lhe cabem. A negociação se desenvolve dentro dessa relação, em que o interesse dos usuários também precisa ser considerado. ^[2]

Essa distribuição de funções permite compreender a natureza do mecanismo. A comissão reúne os participantes para produzir uma proposta fundamentada; a diretoria exerce a competência administrativa para deliberar. A portaria não atribui à comissão poder para impor uma solução ao concessionário, nem cria um tribunal arbitral. A expressão “câmara” designa, aqui, uma estrutura de construção de consensos. O procedimento também não se confunde com os canais de reclamação de passageiros: seu objeto é a gestão das concessões aeroportuárias. ^[1]

Há ainda uma diferença relevante entre os dois níveis de organização. A câmara tem composição institucional relativamente estável, com a Procuradoria Federal junto à ANAC e representantes das superintendências de Governança e Meio Ambiente, de Regulação Econômica de Aeroportos e de Infraestrutura Aeroportuária. Cada caso admitido recebe uma comissão temporária, ajustada às suas particularidades. A câmara se reúne quadrimestralmente para avaliar estratégia, estrutura e funcionamento, com possibilidade de reuniões extraordinárias. A presidência cabe ao procurador-chefe, com procurador substituto; cada uma das três superintendências indica titular e suplente. As indicações devem ocorrer em cinco dias úteis da publicação da portaria, e a constituição nominal depende de ato do diretor-presidente. A instituição normativa e a posterior designação dos integrantes são etapas distintas. ^[1]

Essa separação oferece uma oportunidade de aprendizado. A comissão trabalha o conflito concreto; a câmara pode identificar dificuldades recorrentes de acesso, instrução e implementação. Para aproveitar essa oportunidade, as reuniões institucionais precisam receber informações sobre o percurso dos casos, inclusive daqueles que não chegam a um acordo.

2 O fundamento jurídico da negociação administrativa

O preâmbulo da portaria articula a Lei nº 9.469/1997, os arts. 32 a 34 da Lei de Mediação, o incentivo à solução consensual previsto no Código de Processo Civil, o art. 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e o art. 151 da Lei nº 14.133/2021. Esse conjunto situa a iniciativa em um movimento normativo de organização da autocomposição administrativa. Na Lei de Concessões, os arts. 23, XV, e 23-A já contemplam a solução amigável e mecanismos privados de resolução de disputas. O art. 151 da Lei nº 14.133 deve ser lido, nesse contexto, em conjunto com a aplicação subsidiária às concessões prevista no art. 186, respeitado o regime de cada contrato. ^{[2] [3]}

A Lei de Mediação admite câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos e disciplina a suspensão da prescrição no procedimento de resolução consensual. A Lei de Mediação também inclui expressamente, no art. 32, § 5º, a prevenção e resolução de conflitos sobre equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos. Trata-se da preservação da relação econômica juridicamente assegurada entre os encargos e as vantagens contratuais, segundo o contrato e sua distribuição de riscos. A LINDB, por sua vez, autoriza compromissos destinados a eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, observadas condições como manifestação jurídica, relevante interesse geral e publicação oficial. ^{[4] [5]}

Essas bases ajudam a formular a pergunta adequada ao gestor: entre as alternativas juridicamente possíveis, qual entrega o resultado mais adequado ao interesse público? A resposta exige comparar o acordo com o prosseguimento do conflito, levando em conta os efeitos de cada caminho. A portaria concretiza parte desse trabalho ao exigir análises de vantajosidade técnica e jurídica.

A preparação também exige atenção à competência para autorizar a transação. O art. 5º, § 2º, remete ao Decreto nº 10.201/2020, e o art. 26, § 3º, determina que as providências correspondentes sejam adotadas antes do envio da proposta à diretoria quando houver possibilidade de acordo. As alçadas e autorizações aplicáveis integram a preparação da negociação. A aprovação colegiada da ANAC deve ser coordenada com essas exigências, conforme a natureza e o valor do ajuste. O decreto estende seu regime às autarquias e fundações federais, ressalvada legislação específica; prevê, entre outras hipóteses, autorização prévia e expressa do advogado-geral da União e do ministro competente para créditos ou débitos iguais ou superiores a R$ 50 milhões. As delegações aplicáveis também precisam integrar o exame da alçada. ^[6]

3 Quem pode pedir e como deve preparar o requerimento

O art. 10 permite à concessionária requerer a abertura do procedimento perante a superintendência competente. A definição de entidade regulada é específica: concessionária de serviços públicos de ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura aeroportuária sujeita à regulação da ANAC. O alcance da câmara está associado a essa relação contratual.

Sindicatos, federações, confederações e associações representativas também podem formular o pedido. Para tanto, precisam comprovar legitimidade por procuração com poderes específicos para discutir e assinar a solução consensual em nome das entidades reguladas envolvidas. A representação setorial pode ser útil para controvérsias compartilhadas, mas exige delimitar com precisão quem será representado e a extensão dos poderes recebidos.

O requerimento deve apresentar fatos e fundamentos jurídicos, explicitar os pontos controvertidos e informar tratativas anteriores. Deve indicar até dois participantes da entidade para a comissão, mapear processos administrativos, identificar processos no TCU, ações judiciais e arbitragens, apontar outros envolvidos, declarar a inexistência de análise simultânea em outro órgão de consenso federal ou no TCU e registrar concordância com a portaria.

O trabalho de preparação vai além de reunir documentos. É necessário construir uma delimitação negociável do conflito. Uma divergência genérica sobre “obrigações de investimento” pode esconder questões distintas: a interpretação de um indicador, a responsabilidade por determinada intervenção, a mensuração do custo e a forma de cumprimento. Separar essas questões permite verificar quais têm suporte documental suficiente e quais dependem de informação adicional.

Recomendo que a equipe prepare também uma comparação entre a solução pretendida e suas alternativas, identifique as autorizações necessárias e leve uma proposta executável. Esses elementos não substituem os requisitos formais nem são todos enumerados como exigências do art. 10. Constituem preparação estratégica para aproveitar o procedimento.

4 O campo de negociação e suas fronteiras

O art. 5º admite questões relativas à interpretação, aplicação e alteração de cláusulas contratuais, divergências eminentemente técnicas envolvendo direitos patrimoniais disponíveis e dispositivos legais ou regulamentares cuja aplicação a um caso específico exija decisão da ANAC na relação de concessão. A referência ao caso concreto permite tratar dificuldades reais de execução.

O art. 6º estabelece oito exclusões. Ficam fora a análise de defesas em autuações e de recursos contra decisões da agência; processos com decisão administrativa definitiva de mérito, ressalvadas as hipóteses de revisão administrativa ou de judicialização ou arbitragem; demandas que, com participação da ANAC, já estejam ou tenham estado sob análise de outro órgão de consenso federal ou do TCU; discussões abstratas, exceto quando necessárias ao caso; renúncia a prerrogativas regulatórias ou ao poder de polícia, isto é, às competências públicas de fiscalização e imposição de medidas para assegurar a observância das regras; matérias manifestamente inviáveis por obstáculo jurídico intransponível ou histórico consolidado de precedentes desfavoráveis; alteração da matriz de riscos; e soluções dependentes de atos ou direitos sujeitos a autorização legislativa.

Cada exclusão tem consequências práticas. A referência a processos já examinados por outra instância consensual exige verificar também o histórico do conflito, pois a redação alcança procedimentos anteriores. Nesse ponto, o art. 6º, III, tem alcance maior que a declaração de inexistência de análise atual exigida pelo art. 10, § 2º, VI: preencher a declaração não dispensa a conferência do histórico. A restrição a precedentes desfavoráveis exige uma decisão de admissibilidade que demonstre sua pertinência ao caso: a diferença entre um precedente aplicável e uma situação distinguível pode definir a abertura da negociação.

Temas que ultrapassem as competências exclusivas da ANAC podem ser admitidos com anuência do órgão público competente, que deverá indicar titular e suplente para a comissão. Essa possibilidade é relevante quando a solução depende de outro centro de decisão pública. A presença de quem tem competência para assumir o compromisso reduz o risco de produzir uma proposta que não possa ser implementada.

O § 3º do art. 6º permite negociar controvérsias com repercussão sobre processos sancionadores em andamento. Para segurança operacional e segurança da aviação civil contra atos de interferência ilícita, a solução não pode recair sobre o mérito da infração ou da sanção. Essa abertura deve ser lida em conjunto com as exclusões: o procedimento continua sem substituir a defesa ou o recurso administrativo e sem autorizar renúncia ao poder de polícia.

5 A matriz de riscos exige uma distinção decisiva

A vedação à alteração da matriz de riscos é uma das escolhas centrais da portaria. A matriz distribui contratualmente a responsabilidade pelas consequências de determinados eventos. Essa distribuição influencia a proposta do concessionário e a estrutura econômica da concessão.

A interpretação da matriz e sua alteração precisam ser diferenciadas. Pode haver controvérsia sobre qual cláusula alcança um evento, se os pressupostos contratuais ocorreram ou como se calcula a consequência econômica de um risco já atribuído a uma das partes. Em tese, discutir esses pontos significa aplicar a distribuição contratual existente. Transferir a responsabilidade de uma parte para outra modifica essa distribuição e encontra a vedação expressa.

Considere-se um exemplo hipotético. O contrato atribui determinado risco ao poder concedente, mas as partes divergem sobre a ocorrência do evento e sobre os efeitos econômicos demonstrados. Uma negociação sobre prova, causalidade e quantificação pode ser compatível com a matriz. Se o evento estiver claramente atribuído ao concessionário, sem outra causa jurídica de recomposição, e a proposta transferir ao poder concedente o custo correspondente, a avaliação deve enfrentar a proibição de alterar a matriz, ainda que o ajuste receba outro nome.

O reequilíbrio econômico-financeiro, portanto, precisa ser examinado a partir de seu fundamento concreto. A vedação de modificar riscos não equivale a excluir toda discussão sobre consequências econômicas da execução contratual. Ao mesmo tempo, a denominação “reequilíbrio” não resolve a admissibilidade. Defendo que o relatório final identifique o evento, a cláusula de alocação, o nexo causal e o efeito reconhecido, permitindo verificar a fidelidade da solução ao contrato. Esse exame também deve mostrar se a proposta de alterar prazo, obrigação ou compensação preserva a alocação original ou realiza, em seus efeitos, a redistribuição vedada. ^[1]

6 A decisão de entrada e a capacidade de atendimento

O pedido passa pela análise técnica da superintendência e pela manifestação jurídica da Procuradoria antes de chegar à diretoria. Na etapa inicial, a superintendência está dispensada de avaliar detalhadamente o mérito das propostas: deve examinar os requisitos de cabimento e a conveniência e oportunidade da via consensual.

O art. 15 atribui à diretoria o juízo de admissibilidade, por decisão qualificada pela portaria como irrecorrível. O exame reúne requisitos normativos e avaliação discricionária. A regularidade documental, assim, não assegura automaticamente a instauração. A discricionariedade exige motivação que permita compreender a escolha administrativa; a irrecorribilidade estabelecida para esse rito não afasta o controle de legalidade.

Há uma limitação expressa de capacidade: apenas uma comissão pode funcionar por vez. Cabe à diretoria selecionar o procedimento em decisão fundamentada. O indeferimento leva ao arquivamento, sem impedir novo pedido após o encerramento da comissão em curso. Por outro lado, o art. 18 permite, com pertinência temática, conveniência e concordância das partes, pleitear que uma mesma comissão examine mais de um procedimento, preservado o juízo de admissibilidade.

Entendo que a comissão única merece acompanhamento desde o início. Os integrantes atuarão sem prejuízo de suas funções regulares, o que reforça a importância da disponibilidade efetiva de tempo. Se houver demanda superior à capacidade, a seleção dos casos passará a influenciar diretamente a utilidade econômica do mecanismo.

Seria adequado tornar conhecidos os critérios de prioridade, considerando urgência, repercussão sobre o serviço, maturidade da instrução e possibilidade de execução da solução. Esses são critérios que proponho para a gestão da câmara; a portaria não os apresenta como uma lista obrigatória. A fundamentação de cada escolha deve permitir compreender por que determinado caso recebeu o recurso institucional disponível.

7 O que muda nos processos e nas obrigações

O art. 16 vincula à admissibilidade positiva a suspensão da prescrição e dos processos administrativos diretamente relacionados ao objeto, expressamente identificados na decisão. A suspensão prescricional retroage à formalização do requerimento. Esse encadeamento recomenda cuidado: o protocolo e o posterior reconhecimento de admissibilidade são momentos diferentes, com efeitos disciplinados pela norma.

Processos apenas correlatos continuam a tramitar, salvo decisão expressa do presidente da câmara, mediante proposta fundamentada da comissão. A diretoria pode estender a suspensão a processos instaurados posteriormente que passem a integrar o objeto. O mapeamento processual deve ser atualizado ao longo dos trabalhos.

Os arts. 13 e 14 preservam posições jurídicas e continuidade contratual. O requerimento, a instauração e a tramitação não implicam reconhecimento ou renúncia a direitos e obrigações. O contrato continua exigível e as atividades da concessão devem prosseguir. A exceção depende de incompatibilidade entre cumprir determinada obrigação e a solução buscada, ausência de prejuízo ao serviço e avaliação da diretoria, ouvida a superintendência.

Isso exige duas agendas de trabalho coordenadas: negociar a controvérsia e manter os deveres e atos processuais que continuam exigíveis. Uma negociação bem encaminhada pode ser comprometida por inadimplemento ou perda de prazo em processo que não foi suspenso.

Efeitos da instauração em cada esfera

8 A Procuradoria e a confiança no procedimento

O art. 7º atribui à Procuradoria a função de moderadora e facilitadora. O procurador-chefe preside a câmara e designa o procurador-coordenador de cada comissão. A composição mínima reúne dois membros da Procuradoria, dois servidores das superintendências competentes e dois indicados pela entidade interessada, além dos representantes de outro órgão público quando necessário. A composição pode ser ajustada, e especialistas podem ser convidados a contribuir sem integrar formalmente a comissão.

A função de facilitação merece atenção porque se desenvolve dentro de uma estrutura vinculada a uma das partes da relação regulatória. A Procuradoria também realiza a análise de vantajosidade jurídica e a manifestação conclusiva. Essa combinação exige clareza sobre o papel desempenhado em cada etapa. A Lei nº 13.140 define mediação como atividade de terceiro imparcial sem poder decisório. Na ConciliAnac, há uma negociação administrativa institucionalmente facilitada pela Procuradoria, que também exerce funções de assessoramento jurídico da agência. A confiança deve ser construída com informação sobre esses papéis e com condições efetivas de participação. ^[4] A portaria utiliza uma descrição funcional que convém preservar: moderação e facilitação de negociação administrativa.

O art. 20 exige declaração escrita de situações de suspeição ou conflito de interesses, real ou potencial, em cinco dias após a publicação do ato de constituição da comissão ou no momento em que surgirem, além de abstenção nas discussões ou decisões correspondentes. O presidente define as medidas e eventual substituição; razões de foro íntimo podem justificar pedido de tratamento sigiloso da declaração.

A confiança dependerá também da condução cotidiana. As partes precisam saber quais dados fundamentam uma conclusão, poder corrigir premissas e compreender como uma proposta será submetida à aprovação. O acompanhamento por assessores indicados pelos diretores, autorizado no art. 19, § 5º, pode contribuir para a informação do colegiado. Esse acompanhamento deve respeitar a deliberação posterior e a autonomia das partes para consentir. ^[1] Considero recomendável que o cronograma inicial distribua os temas e explicite os produtos esperados de cada reunião. O uso de comunicação não violenta, escuta e cooperação, previsto no art. 3º, deve apoiar esse trabalho técnico.

9 Os prazos e a diferença entre negociar e concluir

A reunião inicial deve ser agendada em até dez dias corridos da publicação do ato que constitui a comissão. O cronograma deve prever intervalo máximo de quinze dias corridos entre reuniões. A partir da reunião inicial, a comissão dispõe de sessenta dias corridos para elaborar a proposta. O presidente pode prorrogar por igual período, mediante solicitação fundamentada, e a diretoria pode autorizar nova prorrogação.

O prazo fica suspenso quando a conclusão depender de manifestação, análise, anuência ou autorização de órgão externo à ANAC, excluídas dessa hipótese as próprias entidades reguladas ou setoriais interessadas. A suspensão começa com a solicitação e termina com a juntada da resposta; se ultrapassar trinta dias corridos, deve ser comunicada à presidência e à diretoria. Há também prazos de resposta interna às requisições: três dias úteis para as superintendências e cinco para os demais órgãos de assistência direta e imediata à diretoria, salvo prazo maior especificado.

Essas regras impedem tratar sessenta ou cento e vinte dias como duração total garantida do procedimento. O relatório final deve ser elaborado em dez dias corridos após o término dos trabalhos ou do prazo do art. 21. Eventuais ajustes solicitados pela diretoria geram relatório complementar em até trinta dias corridos. A assinatura tem prazo próprio de dez dias corridos após a deliberação final. A portaria não fixa um prazo global que reúna todas essas etapas.

Há um ponto de harmonização: o art. 24 inclui o término do prazo para elaboração do relatório entre as causas de encerramento sumário, enquanto o art. 26 disciplina sua entrega após o término dos trabalhos ou do prazo de negociação. A aplicação deve preservar a distinção entre negociar e documentar o resultado, sem eliminar o período expressamente previsto para o relatório final.

Prazos previstos para as principais etapas

10 Como demonstrar a vantagem do acordo

O relatório final deve ser assinado pelos membros da comissão e reunir a proposta parcial ou total, a análise de vantajosidade técnica das superintendências, a análise de vantajosidade jurídica e a manifestação conclusiva da Procuradoria, além da minuta do termo quando cabível. Sem consenso, deve expor concisamente os motivos da divergência e propor o arquivamento.

A análise técnica deve considerar, quando aplicáveis, os aspectos regulatórios, operacionais e econômico-financeiros. Minha leitura é que essa exigência precisa receber conteúdo comparativo. Para avaliar a vantagem de uma solução, deve-se explicitar a alternativa com a qual ela está sendo comparada, os dados utilizados e as premissas que podem alterar a conclusão.

Um desconto sobre uma pretensão controvertida não demonstra, isoladamente, economia para a Administração. É necessário considerar a probabilidade de reconhecimento do direito, o valor provável, o tempo até o desfecho, os custos de condução da disputa e os efeitos da demora sobre investimentos e serviços. Da mesma forma, o concessionário deve avaliar o benefício efetivo do acordo diante de seus custos de cumprimento e de suas alternativas processuais.

Em exemplo exclusivamente hipotético, uma pretensão de R$ 100 milhões, com probabilidade estimada de 40% de condenação integral e de 60% de improcedência, produz um valor esperado de R$ 40 milhões antes de considerar tempo, despesas e outros efeitos. O exemplo usa apenas esses dois resultados para tornar explícita a conta de 0,40 × R$ 100 milhões; uma disputa real pode exigir vários cenários de condenação parcial. Uma proposta de R$ 60 milhões não se torna vantajosa apenas por anunciar redução de R$ 40 milhões sobre o pedido. A avaliação pode mudar se houver obrigações adicionais, recuperação de receita ou risco operacional demonstrado, mas precisa apresentar essas razões e testar premissas alternativas.

A análise deve ainda evitar dupla contagem: um custo já incorporado à projeção econômica não pode reaparecer como benefício adicional sem ajuste. Quando a duração do litígio importar para a comparação, as alternativas precisam ser expressas em bases temporais consistentes. A documentação dessas premissas permite revisar a conclusão se uma hipótese relevante mudar.

O cálculo não decide sozinho. Ele torna visível o raciocínio e permite discutir a qualidade das estimativas. Também evita comparar uma proposta concreta com uma expectativa de vitória integral sem fundamento. A vantagem pública deve aparecer na fundamentação, inclusive quando não puder ser inteiramente traduzida em dinheiro.

11 Um histórico concreto em Confins

Um relatório da diretoria da ANAC, assinado em abril de 2022 no processo nº 00058.043395/2020-21, registra tratativas envolvendo a concessionária de Confins e uma ação relacionada a obras atribuídas ao poder público e ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. O documento descreve a articulação de aditivo contratual, análises técnicas e jurídicas e discussão sobre os limites de um possível acordo judicial. ^[7]

O relatório menciona estimativa de R$ 31.419.920,00 para pedidos remanescentes dos quais a concessionária se dispunha a abrir mão. Esse valor era referência de uma pretensão controvertida, não pagamento realizado ou economia definitiva comprovada pelo relatório. A tramitação também evidencia a necessidade de participação da União, parte na ação.

Esse histórico antecede a ConciliAnac. Seu interesse para a nova câmara está em mostrar que a negociação já exigia coordenação entre contrato, processo judicial e autoridades competentes. Institucionalizar esse percurso pode reduzir dispersão e tornar mais previsível a formação da proposta, desde que a estrutura acompanhe a complexidade dos casos.

12 Publicidade e proteção da negociação

As reuniões serão preferencialmente eletrônicas, gravadas e documentadas em atas assinadas. Os arquivos ficam vinculados ao processo administrativo, sem exigência de transcrição. Na reunião inaugural, os integrantes devem formalizar compromisso de confidencialidade.

Segundo o art. 23, a confidencialidade das informações geradas nos trabalhos termina com a deliberação da diretoria ou o arquivamento, preservadas restrições legais mais duradouras. O art. 30 determina publicidade das informações processuais ao final, ressalvando parâmetros negociais, informações empresariais cuja divulgação possa gerar vantagem competitiva e demais hipóteses legais de sigilo.

A operação desse regime exige identificar a razão de cada restrição. Uma proposta exploratória, uma estimativa jurídica protegida e a fundamentação da decisão final cumprem funções diferentes. A publicação de uma decisão inteligível precisa permitir conhecer objeto, obrigações, justificativa e consequências, com proteção específica do que estiver legitimamente resguardado. Quando o instrumento assumir a natureza de compromisso do art. 26 da LINDB, sua eficácia depende da publicação oficial prevista na lei.

No insucesso, o art. 32 proíbe utilizar informações, documentos e tratativas em outros processos administrativos ou judiciais. A parte pode aproveitar documentos, relatórios técnicos e pareceres que tenha produzido, desde que não revelem as negociações. A relação entre essa proteção de uso e a publicidade final merece aplicação cuidadosa: acesso ao conteúdo e admissibilidade de sua utilização como prova são questões distintas. O texto também merece atenção na articulação com arbitragens, pois o § 1º enumera processos administrativos e judiciais, enquanto o § 2º se refere mais amplamente a outros litígios.

13 A relação com ações judiciais e arbitragens

A portaria permite negociar demandas judicializadas ou submetidas à arbitragem, com observância do rito da Portaria PGF nº 498/2020, expressamente indicada no art. 35. A remissão deve ser articulada com as competências de representação e autorização da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal. ^{[1] [8]} Devem ser cientificados os órgãos responsáveis pela representação judicial ou extrajudicial. A avaliação da probabilidade de êxito pode ser solicitada a esses órgãos, resguardadas as restrições de acesso pertinentes.

A abertura do procedimento não paralisa a ação nem a arbitragem. O art. 38 veda requerimentos de suspensão durante a negociação, salvo acordo entre as partes e petição conjunta nos respectivos autos. O deferimento e os efeitos processuais dependem da instância competente. A portaria disciplina a atuação administrativa dos participantes, sem retirar do juiz ou do tribunal arbitral os poderes conferidos pela legislação processual e pela convenção de arbitragem. ^{[9] [10]} A coordenação entre a mesa e o contencioso deve preservar prazos, provas e medidas necessárias enquanto a suspensão não ocorrer.

O art. 35 condiciona a eficácia da solução à renúncia à pretensão formulada no processo administrativo e na ação judicial ou arbitral, ou à homologação do acordo em juízo. A redação exige que o termo defina precisamente quais pedidos e parcelas serão solucionados. Desistência processual, renúncia à pretensão e transação têm consequências diferentes; o instrumento adotado precisa corresponder à composição alcançada.

Em consensos parciais, a redação deve preservar com exatidão o objeto que continuará em disputa. O termo também deve cuidar de despesas, honorários e providências para encerrar ou ajustar os processos relacionados, segundo o regime aplicável. A referência genérica a “quitação” pode produzir um novo conflito se seu alcance não estiver claro.

Na arbitragem, o art. 28 da Lei nº 9.307/1996 permite, a pedido das partes, declarar o acordo por sentença arbitral. Essa possibilidade precisa ser coordenada com as condições de eficácia e as autorizações do ajuste; a portaria não a disciplina expressamente. A sentença arbitral brasileira produz os efeitos do art. 31 da mesma lei e dispensa homologação judicial para ser reconhecida como sentença arbitral nacional. ^[10]

14 A aprovação e a implementação do consenso

A diretoria pode aprovar a proposta total ou parcialmente, rejeitá-la fundamentadamente ou solicitar ajustes. Nesse último caso, a comissão avalia a necessidade de retomar as tratativas e produz relatório complementar. Alterações que afetem o equilíbrio da composição precisam ser submetidas aos participantes: o conteúdo aprovado deve corresponder a obrigações efetivamente aceitas.

O Termo de Consenso deve qualificar as partes e representantes, descrever o objeto, identificar os processos administrativos e, quando aplicável, os judiciais e arbitrais, e especificar os elementos da solução. O art. 4º exige clareza sobre obrigações, prazos e eventuais sanções por descumprimento. Se houver alteração contratual, a minuta do aditivo deve acompanhar o termo.

Após a assinatura, o processo segue à superintendência competente para implementação e registro no processo original. Esse encaminhamento precisa ser traduzido em gestão: responsáveis por cada providência, datas, documentação de cumprimento e forma de resolver dúvidas de execução. A assinatura registra o compromisso; o cumprimento produz o resultado que justificou sua celebração.

Há uma consequência jurídica adicional: o art. 32, § 3º, da Lei de Mediação atribui força de título executivo extrajudicial ao acordo reduzido a termo nas câmaras administrativas. A redação precisa conter obrigações suficientemente determinadas, observadas as condições de eficácia do caso. Para a cobrança executiva de crédito, o art. 783 do CPC exige obrigação certa, líquida e exigível. A homologação judicial gera título executivo judicial nos termos do art. 515; eventual cumprimento contra a Fazenda Pública observa seu regime próprio. ^{[4] [9]}

A saída também está disciplinada. O encerramento sumário pode decorrer de ausência injustificada de resposta por mais de quinze dias corridos, com uma prorrogação fundamentada por igual período, de ausência injustificada em reunião, da omissão de informação essencial, da desistência expressa e justificada de qualquer parte ou da hipótese temporal prevista no art. 24. Cabe ao presidente decidir, por solicitação do coordenador, e comunicar os interessados. Retomam-se a prescrição e os processos suspensos. O art. 40 atribui ao presidente a resolução de casos omissos relativos ao trâmite, competência que deve ser exercida dentro dos limites materiais e decisórios da portaria.

15 Os efeitos sobre terceiros e o aprendizado regulatório

O art. 29 limita a vinculação da solução às partes e afasta efeitos sobre terceiros. Também veda seu uso como precedente administrativo em outras situações, salvo acordo dos participantes em sentido diverso. A regra preserva a particularidade da composição e impede estender automaticamente concessões negociais a outros contratos.

Há, porém, uma questão institucional importante. O consentimento das partes sobre o uso do acordo como precedente deve ser compatibilizado com os deveres públicos de coerência e motivação. O terceiro não adquire, por isso, direito ao mesmo pacote negociado, mas pode apresentar uma questão jurídica semelhante que exija resposta fundamentada da agência.

Defendo que a ANAC diferencie as concessões específicas do acordo dos entendimentos jurídicos gerais que eventualmente desenvolva. Quando a repetição de casos demonstrar uma dúvida regulatória comum, a agência poderá avaliar sua solução pelo instrumento administrativo adequado, com as competências e procedimentos correspondentes. Isso preserva a individualidade do consenso e permite aproveitar o conhecimento produzido.

Para acompanhar a câmara, proponho medir tempo de admissibilidade, tempo de negociação e tempo de implementação separadamente; registrar razões de recusa e arquivamento; acompanhar o cumprimento das obrigações; e avaliar a recorrência de conflitos semelhantes. A quantidade de termos assinados, isoladamente, informa pouco sobre a qualidade da política de consensualidade.

A proteção de terceiros também deve ser compreendida em sua dimensão prática. Embora o termo vincule apenas seus participantes, uma mudança na execução de investimentos pode repercutir sobre usuários, financiadores ou outras relações contratuais. O art. 29 não substitui as análises e anuências legalmente exigíveis para essas repercussões. A decisão precisa explicitar como preserva as competências públicas e os direitos envolvidos. ^[1]

A ConciliAnac oferece uma estrutura promissora para melhorar a resposta administrativa aos conflitos aeroportuários. Sua contribuição será demonstrada quando uma divergência tecnicamente instruída receber tratamento em tempo útil, resultar em decisão justificável e produzir obrigações cumpridas. A qualidade desse percurso pode fortalecer a segurança dos contratos e a prestação do serviço, preservando a distribuição de responsabilidades que sustenta a concessão.

Referências

[1] ANAC. Portaria nº 20.185, de 13 de outubro de 2026. DOU de 16 de outubro de 2026, Seção 1, páginas 130 a 132. Texto oficial, arts. 1º a 41. https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/portarias/2026/portaria-20185

[2] Brasil. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Especialmente arts. 2º, 6º, 9º, 23 e 23-A. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm

[3] Brasil. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Especialmente arts. 151 e 186. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm

[4] Brasil. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Especialmente arts. 32 a 34. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13140.htm

[5] Brasil. Decreto-Lei nº 4.657/1942, LINDB. Especialmente arts. 20 e 26. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm

[6] Brasil. Decreto nº 10.201, de 15 de janeiro de 2020. Especialmente arts. 2º, 3º e 6º. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10201.htm

[7] ANAC. Relatório de Diretoria, processo nº 00058.043395/2020-21, SEI nº 6937011, assinado em 6 de abril de 2022. https://www.anac.gov.br/acesso-a-informacao/reunioes-da-diretoria-colegiada/reunioes-deliberativas-da-diretoria/2022/6a-reuniao-deliberativa-da-diretoria-colegiada/00058-043395-2020-21/relatorio

[8] Advocacia-Geral da União. Repositório oficial Acordos, seção Normas Gerais de Acordos PGU e PGF, com identificação da Portaria nº 498/2020/PGF/AGU, de 15 de setembro de 2020. A remissão procedimental examinada está nos arts. 35 a 39 da Portaria ANAC nº 20.185/2026. https://www.gov.br/agu/pt-br/assuntos-1/labori/repositorio/acordos

[9] Brasil. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Especialmente arts. 3º, §§ 2º e 3º, 515, 783, 784 e 910. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm

[10] Brasil. Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996. Especialmente arts. 1º, § 1º, 21, 28 e 31. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9307.htm