Aporte público de R$ 1,8 bilhão na EF-118 abre debate sobre modelo jurídico da concessão
Projeto de R$ 6,12 bilhões reacende discussão: aporte destinado a bens reversíveis transforma o contrato em PPP ou ainda admite concessão comum?
A modelagem da EF-118 abriu uma controvérsia jurídica sobre a fronteira entre concessão comum e parceria público-privada. O trecho prioritário da ferrovia prevê aproximadamente R$ 6,12 bilhões em investimentos e aporte público estimado em R$ 1,82 bilhão para viabilizar sua implantação.
A EF-118 foi planejada para ligar Nova Iguaçu, no Rio de Janeiro, a Santa Leopoldina, no Espírito Santo, conectando a malha ferroviária do Sudeste a importantes complexos portuários. A modelagem em discussão concentra-se no segmento considerado prioritário para a concessão.
O debate é se a presença do aporte público torna necessariamente o contrato uma concessão patrocinada, modalidade de parceria público-privada, ou se o projeto ainda pode ser estruturado como concessão comum quando o recurso se destina exclusivamente a investimentos em bens reversíveis.
Bens reversíveis são aqueles vinculados à prestação do serviço que retornam ao Poder Público ao término da concessão, conforme a lei e o contrato. Ferrovias, obras de arte, sistemas de sinalização e outros ativos essenciais podem integrar essa categoria.
Na concessão patrocinada, além das tarifas pagas pelos usuários, existe contraprestação pecuniária regular do Poder Público ao parceiro privado. O modelo é regido pela Lei nº 11.079/2004 e envolve requisitos próprios de prazo, valor, garantias, controle fiscal e repartição de riscos.
A tese jurídica revelada pela Agência iNFRA sustenta que um aporte destinado a amortizar antecipadamente investimentos em bens reversíveis não se confunde, por si só, com contraprestação pública destinada a complementar receitas tarifárias. Sob essa interpretação, o elemento caracterizador da PPP seria a contraprestação, e não qualquer transferência de recursos.
A classificação produz consequências práticas. Se o arranjo for reconhecido como PPP, aplicam-se limites e procedimentos específicos da legislação de parcerias. Se permanecer como concessão comum com aporte, será necessário demonstrar a base legal da transferência, seus controles e a compatibilidade com o regime geral das concessões.
O nome atribuído ao contrato não resolve a questão. Órgãos de controle e tribunais examinam a substância econômica e jurídica: origem dos recursos, finalidade, momento do pagamento, condições de liberação, riscos cobertos e existência ou não de remuneração pública continuada.
Também será necessário disciplinar o risco de construção. O aporte pode ser liberado por marcos de execução, condicionado à verificação independente e vinculado exclusivamente aos ativos previstos. Critérios frágeis podem transferir risco excessivo ao Estado; critérios rígidos demais podem reduzir a financiabilidade do projeto.
A participação do TCU será decisiva para a estabilidade do edital. A corte poderá avaliar a estrutura do aporte, as contas vinculadas, a alocação de riscos, os estudos de demanda e a suficiência das salvaguardas para os recursos públicos.
O projeto ainda não deve ser apresentado como obra contratada ou aporte desembolsado. Os valores pertencem à modelagem e permanecem sujeitos à análise institucional, ao edital definitivo, à licitação, à assinatura do contrato e às condições de execução.
A controvérsia da EF-118 pode produzir efeitos além dessa ferrovia. Uma definição clara sobre aportes em bens reversíveis influenciará a estruturação de futuros projetos com demanda insuficiente para remunerar integralmente os investimentos apenas por tarifas.