PNAST sem ponte: o Decreto nº 12.772/2025 e a transição que desprotegeu quem já tinha Parecer de Acesso

Do rito cronológico às Temporadas de Acesso

Até dezembro de 2025, o acesso permanente à Rede Básica seguia rito individual e cronológico: solicitação ao ONS, garantia financeira, Parecer de Acesso e, para consumidores, portaria do MME fundada no critério de mínimo custo global (Decreto nº 5.597/2005). O Decreto nº 12.772, de 5 de dezembro de 2025, reorganizou esse desenho: instituiu a PNAST, atribuiu ao ONS a condução de Temporadas de Acesso — ao menos duas por ano, com processo competitivo nos pontos em que a demanda superar a capacidade — e suprimiu a portaria prévia do MME para consumidores.[1][2][3] A primeira temporada deve ocorrer até outubro de 2026.[4]

As disposições transitórias adotaram três comandos decisivos: (i) as solicitações protocoladas antes do decreto seriam analisadas em ordem cronológica, com pareceres emitidos em até dez meses (art. 9º, caput); (ii) ficaram vedados mecanismos de garantia de prioridade de acesso para margens futuras (art. 9º, § 1º); e (iii) os pareceres emitidos nesse regime não poderão ser revalidados (art. 9º, § 2º).[1][3] Solicitações posteriores só seriam aceitas havendo capacidade remanescente e tempo hábil de análise (art. 10), com garantias financeiras exigíveis em 45 dias (art. 12).[1][5]

A transição que não transita: pareceres válidos, margens desprotegidas

O problema jurídico nasce do encontro entre duas normas de origens distintas. De um lado, os Procedimentos de Rede determinam que os CUSTs de caráter permanente contratem montantes de uso para um período de quatro anos.[6] De outro, o art. 9º, §§ 1º e 2º, do Decreto proibiu prioridade sobre margens futuras e revalidação de pareceres. Para uma carga convencional, a combinação é inócua. Para um data center hiperescala — cujo modelo de negócio pressupõe expansão progressiva e contratada da carga ao longo de seis a oito anos —, ela é letal: o Parecer de Acesso analisou e dimensionou o ramp-up completo (por exemplo, 2027–2030 ou 2028–2032), mas o contrato só assegura a janela quadrienal; a parcela posterior, embora tecnicamente estudada e aprovada, degrada-se em pedido novo, lançado à disputa competitiva das Temporadas de Acesso — possivelmente contra entrantes que jamais passaram pelo crivo anterior.

Do Pecém a Sumaré: a controvérsia ganha nome, CNPJ e megawatts

3.1. Casa dos Ventos / ByteDance — Data Center Pecém II (CE)

O caso paradigma. A Casa dos Ventos havia solicitado conexão com horizonte até 2030 para o data center desenvolvido em parceria com a ByteDance/TikTok — cujo início de operação está previsto para 2027 —, mas foi surpreendida por minuta de CUST limitada a 2028, com a demanda de 2029 e 2030 condicionada à revisão do parecer de acesso, já sob as regras da PNAST.[7] Em 29 de dezembro de 2025, a empresa apresentou pedido de medida cautelar à ANEEL para preservar a reserva de capacidade e o horizonte de planejamento do parecer emitido pelo ONS.[8] Em 10 de março de 2026, a Diretoria Colegiada, por maioria, concedeu a cautelar — vencida a relatora, Diretora Agnes Costa, prevaleceu o voto do Diretor Fernando Mosna —, assegurando a reserva até a decisão de mérito e até a manifestação da Procuradoria Federal junto à ANEEL sobre a compatibilidade da PNAST com o regime legal de competências.[8][9]

A fundamentação do voto vencedor é a síntese jurídica da controvérsia: o modelo de contratação ordinária do CUST não é compatível com as particularidades de empreendimentos cuja implantação pressupõe expansão progressiva; e o Parecer de Acesso, a portaria ministerial e o contrato celebrado formam um conjunto jurídico-administrativo que torna irrazoável classificar a expansão gradual da carga como pedido novo e independente, desvinculado da situação previamente constituída — sem que isso configure, ressalvou o Diretor, reconhecimento de direito adquirido à totalidade das expansões futuras.[8]

3.2. BEP Data Center Salto I e II (SP) — Despacho nº 914/2026

Pelo Despacho nº 914/2026, a ANEEL estendeu a proteção aos data centers Salto I e Salto II, no interior paulista, concedendo cautelares que mantêm a prioridade e a reserva de capacidade das cargas pretendidas, preservam o horizonte técnico dos Pareceres de Acesso emitidos pelo ONS e determinam que a revisão desses pareceres seja processada sem alteração da ordem cronológica da fila.[10]

3.3. Odata Brasil — Data Center Sumaré e projetos SP06/SP07

Em abril de 2026, a ANEEL acolheu cautelar da Odata Brasil para manter prioridade e reserva de capacidade dos data centers Odata SP06, Odata Sampa SP07, Odata SP07 (Fase 2) e Data Center Sumaré — conjunto que pode demandar 495 MW até 2032. O projeto de Sumaré ilustra com precisão o descompasso: conexão inicial de 37,5 MW em 2028, escalando até 225 MW a partir de 2032 — um ramp-up que o horizonte quadrienal do CUST simplesmente não comporta. A agência, reconhecendo a expectativa de direito em situação análoga aos precedentes, determinou ao ONS assegurar a solicitação e a revisão dos pareceres com manutenção da prioridade e do horizonte técnico, remetendo o mérito à Superintendência competente.[11]

3.4. Casos correlatos: Polaris/Copel e Solatio

A litigiosidade transborda a Rede Básica. Na distribuição, a ANEEL concedeu cautelar à Copel em face da Polaris — desenvolvedora de data center no Paraná — condicionando a assinatura do CUSD ao aporte de garantia financeira, e, em março de 2026, negou a reconsideração, fixando que a exigência de garantia é medida excepcional, aferível caso a caso.[8] Antes mesmo do decreto, o caso Solatio H2V Piauí (Despacho nº 1.918/2025) já revelara a fragilidade do rito: a determinação de sobrestamento de análises que pudessem prejudicar a empresa levou o próprio ONS a manifestar preocupação com riscos "à regularidade e à previsibilidade do rito ordinário" dos processos de acesso.[2]

Ato jurídico perfeito, confiança legítima e o dever de transição do art. 23 da LINDB

(a) Ato jurídico perfeito e situações constituídas. O art. 5º, XXXVI, da Constituição resguarda o ato jurídico perfeito e o direito adquirido contra a lei nova — proteção que se estende, com maior razão, ao decreto regulamentar. O ponto fino da controvérsia está na qualificação: a margem pós-2029 constante do parecer é direito adquirido, ato jurídico perfeito ou mera expectativa? A resposta construída pela própria ANEEL nas cautelares é intermediária e juridicamente sofisticada: sem afirmar direito adquirido à totalidade das expansões, reconhece que parecer, portaria e contrato formam um conjunto jurídico-administrativo incindível, do qual a expansão gradual é elemento constitutivo — e não pedido autônomo.[8] Trata-se da aplicação, ao acesso à rede, da noção de situação jurídica em formação qualificada pela confiança.

(b) O dever de regime de transição — art. 23 da LINDB. O art. 23 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (redação da Lei nº 13.655/2018) impõe que a decisão administrativa que estabeleça interpretação ou orientação nova, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, preveja regime de transição quando indispensável para que o novo condicionamento seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente. O Decreto nº 12.772/2025 contém disposições transitórias de natureza meramente procedimental (prazos de análise, garantias, aceitação de pedidos); não contém o que o art. 23 exige — acomodação material das posições constituídas sob o regime anterior. A vedação absoluta do art. 9º, §§ 1º e 2º, sem qualquer válvula para pareceres com horizonte plurianual já emitidos ou em vias de emissão, é precisamente o tipo de ruptura que a LINDB quis interditar. O art. 24, por sua vez, veda que a revisão de ato se dê com base em mudança posterior de orientação geral — reforçando a irretroatividade da nova leitura sobre situações plenamente constituídas.

(c) Proteção da confiança e venire contra factum proprium. O Estado que analisa tecnicamente um ramp-up até 2030/2032, emite parecer, expede portaria e celebra contrato sinaliza estabilidade; retirar a proteção da fase de expansão frustra a confiança que ele próprio induziu — comportamento contraditório vedado pela boa-fé objetiva que rege a Administração (art. 2º, IV, da Lei nº 9.784/1999). O investimento realizado em função do sinal estatal (aquisição de terreno, contratos com hiperescalas, encomenda de equipamentos com lead time de anos) é o substrato fático da confiança legítima qualificada.

(d) Reserva legal e poder regulamentar. Em paralelo à discussão de transição, o PDL nº 1.207/2025 sustenta que o decreto extrapolou o poder regulamentar (art. 84, IV e VI, da CF) ao redistribuir competências setoriais — matéria sob reserva de lei —, e a própria Diretoria da ANEEL provocou a Procuradoria Federal a examinar a compatibilidade jurídico-institucional da PNAST com o regime legal de atribuições da agência, inclusive quanto aos limites de eventual controle de legalidade.[8] São dois vícios autônomos: ainda que a PNAST sobreviva ao teste de competência, o déficit de transição permanece; e vice-versa.

(e) Isonomia bem compreendida. O contra-argumento usual — o de que preservar horizontes seria privilégio anti-isonômico — inverte o conceito. Isonomia é tratar desigualmente situações desiguais: o acessante com parecer, portaria, contrato e obras não está na mesma situação do postulante de primeira hora. Como assentou o voto condutor, considerar as especificidades de escala, perfil de carga e investimento desses empreendimentos não compromete a isonomia entre agentes — realiza-a.[8]